21世紀經濟報道記者 王峰 北京報道

夏糧收獲接近尾聲，糧食安全保障未雨綢繆，立法進入審議階段。

(資料圖)

6月26日，《糧食安全保障法（草案）》（下稱“草案”）首次提請十四屆全國人大常委會第三次會議審議。草案聚焦耕地保護和糧食生產、儲備、流通、加工等環節以及糧食應急、節約等方面的突出問題，全方位夯實糧食安全根基。

我國糧食安全保障立法比較零散，相關規定散見于多部法律法規，缺少體系化頂層設計。近年來，國際不確定性因素頻繁，糧食安全在應急管理等方面亦需加強風險意識。

糧食安全保障能力較強

今年“三夏”小麥大規模機收從6月2日全面展開，共有60多萬臺聯合收割機、80多萬名農機手、6100多支農機應急作業服務隊搶天奪時，奮戰在麥收一線。

山東省農業農村廳消息稱，今年麥收期間，全省積極應對不利天氣，截至6月21日，山東全省6012萬畝小麥收獲圓滿收官，實現應收盡收，夏糧再獲豐收。

近年來，我國糧食產量實現高位攀升。2012年我國糧食產量首次站上1.2萬億斤臺階，自2015年起連續7年保持在1.3萬億斤以上；2021年糧食產量創造歷史新高，達13657億斤，比2012年增加1412億斤。

國家糧食和物資儲備局局長叢亮2022年10月介紹，我國人均糧食產量達到483.5公斤，即使不考慮進口的補充和充裕的庫存，僅人均糧食產量就已超過國際上公認的400公斤的糧食安全線。

中國社科院農村發展研究所農產品貿易與政策研究室主任胡冰川介紹，在糧食生產、儲備、貿易等各個環節，我國已經形成了相對完善的糧食體系，包括國家層面的農業生產、農產品貿易和糧食儲備等，社會層面工商企業的存儲、貿易、加工、套期保值業務等，居民個人層面的儲備意識加強。

“目前我國糧食安全的保障形勢比以往任何時候都要好，糧食安全的保障能力比以往任何時候都要強。”胡冰川告訴21世紀經濟報道記者。

但有專家指出，當前我國糧食安全還面臨糧食生產動力不足，資源環境壓力較大，糧食產業競爭力不強和生產效益較低等問題。

草案堅持問題導向，聚焦耕地保護和糧食生產、儲備、流通、加工等環節以及糧食應急、節約等方面的突出問題，全方位夯實糧食安全根基，切實提高防范和抵御糧食安全風險能力，保障糧食有效供給。

保障糧食安全要抓住耕地和種子兩個關鍵。

草案專設“耕地保護”一章，規定劃定落實耕地和永久基本農田保護紅線、生態保護紅線和城鎮開發邊界，嚴格保護耕地；建立耕地保護補償制度，調動耕地保護責任主體保護耕地的積極性等。

為加大對糧食生產的支持力度，草案規定，建設國家農業種質資源庫，建立種子儲備制度等。

糧食安全事關國運民生

糧食安全保障立法早已納入議事日程，以確保糧食安全在法治軌道上行進。

2018年、2019年連續兩年的中央一號文件，都對推進糧食安全保障立法明確提出要求。該項立法被列入十三屆全國人大常委會立法規劃一類項目，并多次被列入全國人大常委會年度立法工作計劃。

目前我國涉及糧食安全的法條散見于《農業法》、《國家安全法》等法律中，此外還有《糧食流通管理條例》和《中央儲備糧管理條例》等專門的行政法規。

《農業法》在2002年修訂時增加了糧食安全相關內容，從基本農田保護制度、糧食主產區與主銷區購銷合作制度、糧食價格保護制度等方面均做了相應的規定，這是糧食安全首次出現在法律條文中。

有專家介紹，《土地管理法》、《農村土地承包法》、《食品安全法》等法律中也規定了糧食安全的內容。《種子法》、《農產品質量安全法》、《農民專業合作社法》、《黑土地保護法》等法律也為糧食安全保障發揮了作用。

我國各地開展了諸多地方糧食立法實踐。2009年廣東省出臺了糧食安全保障領域首部地方性法規《廣東省糧食安全保障條例》，此后，貴州、浙江、四川等先后出臺本省的糧食安全保障條例。

不過，業內專家指出，我國糧食安全相關立法過于零散，農業法中雖然對糧食安全做了規定，但是缺少具體實施細則，且缺少法律責任的規定，會導致違法成本降低。

此外，不同法規之間的管理權限存在沖突。比如《糧食流通管理條例》和《中央儲備糧管理條例》兩者在管理對象上存在重疊。

進入“十四五”時期，糧食安全保障立法被放置在更大的背景之中，糧食綜合生產能力成為安全保障類約束性指標，國家“十四五”規劃綱要把實施國家糧食安全戰略在強化國家經濟安全保障專章作了專節規定。

“糧食安全事關國運民生，糧食安全是我國國家安全的重要基礎。”北京航空航天大學公共管理學院副院長詹承豫說。

當前，糧食安全成為全球關注的話題，但胡冰川對21世紀經濟報道記者表示，不必過度焦慮糧食安全，而是要客觀、理性、科學、動態地去面對糧食安全問題，居安思危，未雨綢繆。

此外，胡冰川還認為，糧食安全保障要遵循價值中性，正確劃分相關的權責利，合理處理糧食安全與經濟社會發展、人民福祉的關系。

完善糧食安全應急機制

完善糧食安全保障頂層設計，既要聚焦全鏈條各環節，也要針對性解決突出問題。

在糧食儲備方面，草案規定，建立政府糧食儲備體系，科學確定政府糧食儲備規模、結構和布局，確保數量和質量安全；地方人民政府應當指導規模以上糧食加工企業建立企業社會責任儲備，鼓勵相關農業生產經營主體自主儲糧。

值得注意的是，業內專家指出，現行法規中有的規定并不符合建設全國統一大市場的要求，比如有的法規規定，省級地方政府可以自行規定收購糧食的經營者的市場準入資格，會導致不同的省份存在不同的市場準入標準，損害公平競爭原則。

為完善糧食應急管理體系，提升糧食應急保障能力，草案規定，建立統一領導、分級負責、屬地管理為主的糧食應急管理體制，加強糧食應急體系建設，健全糧食應急網絡，制定糧食應急預案。

詹承豫對21世紀經濟報道記者表示，糧食安全保障的應急體系是國家安全體系的重要組成部分，能夠有效防范和降低糧食安全風險對國家和人民帶來的危害損失。此次法律草案中專門對糧食安全保障應急機制作出規范，凸顯了黨和國家對糧食安全保障應急機制建設的重視。

詹承豫認為，未來需要更深入地完善糧食安全應急機制。首先，糧食安全保障應急機制應順應經濟社會發展的需求，包括糧食數量與質量并重的安全保障。

其次，糧食安全保障應急機制需要以糧食安全風險監測作為支撐，建立起包含糧食產量、價格、供應鏈穩定性等多重復合性風險的監測研判預警機制。

最后，糧食安全保障應急機制應當堅持全流程思想，在糧食生產、儲備、流通、加工等環節增強安全自主性，以問題導向和底線思維提前謀劃糧食安全問題的應對之策。

草案還明確，全鏈條規范糧食節約減損。草案規定，禁止故意毀壞糧食作物青苗；食品生產經營者引導消費者合理消費，公民個人和家庭樹立文明、健康、理性、綠色的消費理念；加強節糧減損技術保障，推廣應用糧食適度加工技術和節糧減損新技術、新工藝、新設備。

2021年4月，我國制定了《反食品浪費法》，立法目的中明確包括“保障國家糧食安全”。

北京大學法學院教授徐愛國在接受21世紀經濟報道專訪時表示，我國人口眾多，土地、糧食等資源供需不平衡，食品、糧食浪費現象普遍，就使得厲行節約、反對食品浪費成為社會關注的焦點。

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