11月18日，財政部發布《關于進一步推動政府和社會資本合作（PPP）規范發展、陽光運行的通知》（下稱《通知》），從做好項目前期論證、推動項目規范運作、嚴防隱性債務風險、保障項目陽光運行四個方面提出了14條具體舉措。

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《通知》要求，地方財政部門要充分認識推動PPP規范發展、陽光運行的重要意義，持續推動PPP項目規范運作，不斷提升項目管理水平和信息質量，助力擴大有效投資、提升公共服務質效。

財政部PPP中心數據顯示，2014年以來，PPP管理庫已累計入庫項目10331個、投資額16.5萬億元；累計簽約項目8430個、投資額13.8萬億元；累計開工建設項目6651個、投資額11萬億元。

多位財政部政府和社會資本合作中心（下稱財政部PPP中心）專家庫專家告訴記者，《通知》為今后PPP模式具體工作指明了方向、明確了路徑，標志著我國PPP或將進入高質量發展新階段。《通知》還針對PPP模式運行過程中不規范、不完善問題，提出針對性要求，有助于各方糾正不當行為。未來PPP項目將繼續走向高質量發展道路。對優質民營企業、外資企業的開放程度也將進一步加大。

優先用于具有長期穩定經營性收益的項目

在做好項目前期論證方面，《通知》提出，充分做好項目前期工作。地方財政部門應會同有關方面科學把握PPP模式的適用范圍，對于屬于公共服務領域、需求長期穩定、回報機制清晰、收益水平合理、具有運營內容的項目，可采用PPP模式實施，優先實施具有強運營屬性、具有長期穩定經營性收益的項目。

多位專家指出，PPP模式尤其適合運用于需要長期運營的公共服務領域。中國投資咨詢有限責任公司副總經理譚志國對證券時報記者說，PPP模式有助于發揮社會資本在建設、運營等方面的比較優勢，能夠有效提升公共服務供給質量和效率。

《通知》還要求，規范開展財政承受能力論證。省級財政部門應嚴守每一年度本級全部PPP項目從一般公共預算列支的財政支出責任不超過當年本級一般公共預算支出10%的紅線（下稱10%紅線）。PPP項目財政支出責任超過10%紅線的地區，不得新上PPP項目；PPP項目財政支出責任超過5%的地區，不得新上政府付費PPP項目。

據財政部PPP中心介紹，截至三季度，全國2763個有PPP項目在庫的行政區中，2729個行政區PPP項目合同期內各年度財政承受能力指標值均在10%紅線以下。其中2034個行政區財承占比低于7%預警線，1574個行政區低于5%；有34個行政區超10%，這些行政區已停止新項目入庫。

規范PPP項目運作，嚴防隱性債務風險

《通知》針對PPP模式運行過程中社會資本無法公平競爭、存量資產轉讓項目運作不規范、項目預算管理不完善等問題，均提出具體要求。

在推動項目規范運作方面，《通知》強調，保障社會資本充分競爭。地方財政部門應會同有關方面加強對PPP項目社會資本方資質的穿透管理，防止內幕交易、關聯交易，防止政企權責不清和地方保護主義。

在規范存量資產轉讓項目運作上，《通知》要求，擬采用轉讓-運營-移交（TOT）等方式盤活存量資產的項目，應具有長期穩定經營性收益，嚴格履行國有資產評估、轉讓程序，合理確定轉讓價格。

在嚴防隱性債務風險方面，《通知》提出，一方面，加強項目合同審核。地方財政部門應會同有關方面嚴格做好本級PPP項目合同審查。嚴禁通過簽訂抽屜協議、陰陽合同等方式規避監管。

另一方面，規范項目預算管理。PPP項目政府方按照PPP項目合同約定承擔的股權投資、運營補貼等財政支出責任，以及取得的資產權益和特許經營權轉讓收入、股息、超額收益分成、社會資本違約賠償等收入，依法依規全面納入預算管理。

南京審計大學工程管理與審計學院教授王雪榮表示，《通知》緊貼實踐，針對實務問題的不同表現形式針對性規范，有助于各方糾正不當行為，并為后期政府審計提供定性依據，從而形成監管合力。進一步適配PPP規范陽光運行的需要，使之更好的發揮優勢，釋放效能。

PPP或將進入高質量發展新階段

自2014年以來，PPP模式作為吸引調動社會資本參與項目建設的重要方式，憑借其能夠有效調動市場資金，減輕政府投入，并引入優質社會資源建設、運營項目等優點，廣泛被地方政府采納使用。比如，2022年北京冬奧會的標志性場館，以“冰絲帶”而聞名的國家速滑館就采用PPP模式。

不過，一直以來PPP模式掣肘于不完善的制度建設，缺乏頂層文件的規范與支持。財政部就曾在2021年指出，現行PPP管理制度法律層級和效力較低，且由于PPP監管趨嚴等原因，部分地方開始采用一些尚無制度規范的非傳統投融資模式實施項目，存在一定地方政府隱性債務風險隱患。

今年以來，作為穩增長的重要抓手，盤活存量資產、擴大有效投資更加受到重視。自今年4月，中央財經委員會第十一次會議在強調全面加強基礎設施建設構建現代化基礎設施體系的同時，也提出推動政府和社會資本合作模式規范發展、陽光運行。

隨著本次《通知》的出臺，財政部PPP中心專家庫專家、北京財指南咨詢有限公司總經理徐向東對記者表示，《通知》為今后PPP模式具體工作指明了方向、明確了路徑。《通知》的發布標志著我國PPP或將進入高質量發展新階段。

展望未來，多位專家仍表示，PPP模式還缺乏完善的法治建設和法律手段。財政部在2021年曾透露，將配合司法部等有關方面加快推進PPP立法進程。

財政部PPP中心專家庫專家、360政企安全集團投資總監唐川向記者表示，未來PPP項目的門檻將會越來越高，同時對優質民營企業、外資企業的開放程度也會加大，故而未來規范PPP發展的相關立法工作必須盡快落地落實。

責編：汪云鵬

校對：陶謙

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