11月18日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行的通知》（下稱《通知》），從做好項(xiàng)目前期論證、推動(dòng)項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作、嚴(yán)防隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、保障項(xiàng)目陽光運(yùn)行四個(gè)方面提出了14條具體舉措。

《通知》要求，地方財(cái)政部門要充分認(rèn)識(shí)推動(dòng)PPP規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行的重要意義，持續(xù)推動(dòng)PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作，不斷提升項(xiàng)目管理水平和信息質(zhì)量，助力擴(kuò)大有效投資、提升公共服務(wù)質(zhì)效。

財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，2014年以來，PPP管理庫(kù)已累計(jì)入庫(kù)項(xiàng)目10331個(gè)、投資額16.5萬億元；累計(jì)簽約項(xiàng)目8430個(gè)、投資額13.8萬億元；累計(jì)開工建設(shè)項(xiàng)目6651個(gè)、投資額11萬億元。

(相關(guān)資料圖)

多位財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心（下稱財(cái)政部PPP中心）專家?guī)鞂＜腋嬖V記者，《通知》為今后PPP模式具體工作指明了方向、明確了路徑，標(biāo)志著我國(guó)PPP或?qū)⑦M(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段。《通知》還針對(duì)PPP模式運(yùn)行過程中不規(guī)范、不完善問題，提出針對(duì)性要求，有助于各方糾正不當(dāng)行為。未來PPP項(xiàng)目將繼續(xù)走向高質(zhì)量發(fā)展道路。對(duì)優(yōu)質(zhì)民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)的開放程度也將進(jìn)一步加大。

優(yōu)先用于具有長(zhǎng)期穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收益的項(xiàng)目

在做好項(xiàng)目前期論證方面，《通知》提出，充分做好項(xiàng)目前期工作。地方財(cái)政部門應(yīng)會(huì)同有關(guān)方面科學(xué)把握PPP模式的適用范圍，對(duì)于屬于公共服務(wù)領(lǐng)域、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、回報(bào)機(jī)制清晰、收益水平合理、具有運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的項(xiàng)目，可采用PPP模式實(shí)施，優(yōu)先實(shí)施具有強(qiáng)運(yùn)營(yíng)屬性、具有長(zhǎng)期穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收益的項(xiàng)目。

多位專家指出，PPP模式尤其適合運(yùn)用于需要長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)的公共服務(wù)領(lǐng)域。中國(guó)投資咨詢有限責(zé)任公司副總經(jīng)理譚志國(guó)對(duì)證券時(shí)報(bào)記者說，PPP模式有助于發(fā)揮社會(huì)資本在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等方面的比較優(yōu)勢(shì)，能夠有效提升公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率。

《通知》還要求，規(guī)范開展財(cái)政承受能力論證。省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)嚴(yán)守每一年度本級(jí)全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任不超過當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出10%的紅線（下稱10%紅線）。PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任超過10%紅線的地區(qū)，不得新上PPP項(xiàng)目；PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目。

據(jù)財(cái)政部PPP中心介紹，截至三季度，全國(guó)2763個(gè)有PPP項(xiàng)目在庫(kù)的行政區(qū)中，2729個(gè)行政區(qū)PPP項(xiàng)目合同期內(nèi)各年度財(cái)政承受能力指標(biāo)值均在10%紅線以下。其中2034個(gè)行政區(qū)財(cái)承占比低于7%預(yù)警線，1574個(gè)行政區(qū)低于5%；有34個(gè)行政區(qū)超10%，這些行政區(qū)已停止新項(xiàng)目入庫(kù)。

規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作

嚴(yán)防隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

《通知》針對(duì)PPP模式運(yùn)行過程中社會(huì)資本無法公平競(jìng)爭(zhēng)、存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目運(yùn)作不規(guī)范、項(xiàng)目預(yù)算管理不完善等問題，均提出具體要求。

在推動(dòng)項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作方面，《通知》強(qiáng)調(diào)，保障社會(huì)資本充分競(jìng)爭(zhēng)。地方財(cái)政部門應(yīng)會(huì)同有關(guān)方面加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方資質(zhì)的穿透管理，防止內(nèi)幕交易、關(guān)聯(lián)交易，防止政企權(quán)責(zé)不清和地方保護(hù)主義。

在規(guī)范存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目運(yùn)作上，《通知》要求，擬采用轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交（TOT）等方式盤活存量資產(chǎn)的項(xiàng)目，應(yīng)具有長(zhǎng)期穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收益，嚴(yán)格履行國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估、轉(zhuǎn)讓程序，合理確定轉(zhuǎn)讓價(jià)格。

在嚴(yán)防隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面，《通知》提出，一方面，加強(qiáng)項(xiàng)目合同審核。地方財(cái)政部門應(yīng)會(huì)同有關(guān)方面嚴(yán)格做好本級(jí)PPP項(xiàng)目合同審查。嚴(yán)禁通過簽訂抽屜協(xié)議、陰陽合同等方式規(guī)避監(jiān)管。

另一方面，規(guī)范項(xiàng)目預(yù)算管理。PPP項(xiàng)目政府方按照PPP項(xiàng)目合同約定承擔(dān)的股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等財(cái)政支出責(zé)任，以及取得的資產(chǎn)權(quán)益和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、股息、超額收益分成、社會(huì)資本違約賠償?shù)仁杖耄婪ㄒ酪?guī)全面納入預(yù)算管理。

南京審計(jì)大學(xué)工程管理與審計(jì)學(xué)院教授王雪榮表示，《通知》緊貼實(shí)踐，針對(duì)實(shí)務(wù)問題的不同表現(xiàn)形式針對(duì)性規(guī)范，有助于各方糾正不當(dāng)行為，并為后期政府審計(jì)提供定性依據(jù)，從而形成監(jiān)管合力。進(jìn)一步適配PPP規(guī)范陽光運(yùn)行的需要，使之更好的發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，釋放效能。

PPP或?qū)⑦M(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段

自2014年以來，PPP模式作為吸引調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)的重要方式，憑借其能夠有效調(diào)動(dòng)市場(chǎng)資金，減輕政府投入，并引入優(yōu)質(zhì)社會(huì)資源建設(shè)、運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目等優(yōu)點(diǎn)，廣泛被地方政府采納使用。比如，2022年北京冬奧會(huì)的標(biāo)志性場(chǎng)館，以“冰絲帶”而聞名的國(guó)家速滑館就采用PPP模式。

不過，一直以來PPP模式掣肘于不完善的制度建設(shè)，缺乏頂層文件的規(guī)范與支持。財(cái)政部就曾在2021年指出，現(xiàn)行PPP管理制度法律層級(jí)和效力較低，且由于PPP監(jiān)管趨嚴(yán)等原因，部分地方開始采用一些尚無制度規(guī)范的非傳統(tǒng)投融資模式實(shí)施項(xiàng)目，存在一定地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。

今年以來，作為穩(wěn)增長(zhǎng)的重要抓手，盤活存量資產(chǎn)、擴(kuò)大有效投資更加受到重視。自今年4月，中央中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十一次會(huì)議在強(qiáng)調(diào)全面加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系的同時(shí)，也提出推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作模式規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行。

隨著本次《通知》的出臺(tái)，財(cái)政部PPP中心專家?guī)鞂＜摇⒈本┴?cái)指南咨詢有限公司總經(jīng)理徐向東對(duì)記者表示，《通知》為今后PPP模式具體工作指明了方向、明確了路徑。《通知》的發(fā)布標(biāo)志著我國(guó)PPP或?qū)⑦M(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段。

展望未來，多位專家仍表示，PPP模式還缺乏完善的法治建設(shè)和法律手段。財(cái)政部在2021年曾透露，將配合司法部等有關(guān)方面加快推進(jìn)PPP立法進(jìn)程。

財(cái)政部PPP中心專家?guī)鞂＜摇?60政企安全集團(tuán)投資總監(jiān)唐川向記者表示，未來PPP項(xiàng)目的門檻將會(huì)越來越高，同時(shí)對(duì)優(yōu)質(zhì)民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)的開放程度也會(huì)加大，故而未來規(guī)范PPP發(fā)展的相關(guān)立法工作必須盡快落地落實(shí)。

校對(duì)：高源

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